河北长城保护的困境与机制优化兼论检察公益诉(3)

3 长城保护的制度构建

3.1 建立统一的管理机构

长城保护涉及多地区、多部门，地区之间、部门之间协同保护需要相互的沟通、配合以及权限划分。借助经济学的原理分析可得，设立全国统一的管理机构是必要的，管理机构通过国家统一支配资源，有助于降低市场运行的成本[7]。虽然国家文物局是全国性的文物保护部门，但从全国范围来看，其机构总数较少，人员数量有限，且长城因其特殊性不能仅仅从文物保护的角度进行考量，应当在国家文物局内部设立专门的长城保护机构，组成人员应该是具有综合性知识素养的专业长城保护人员。虽然组建一个新的机构同样需要耗费一定的成本，但是与先前的“各自为营”式保护相比，该种保护的成本明显降低，是更为经济的一种选择。

3.2 强化激励机制

地方政府缺乏激励而造成的内生动力不足是其怠于行使职权的主要原因，强化激励机制能更好地助推地方政府行使职权，从制度入手，设立稳定而明确的信号以激励地方政府积极行使职权[8]。激励机制应当划分为以下几部分：首先应把保护长城做出的突出贡献纳入对地方政府的政绩评价机制，大多政府不重视保护工作的原因为保护长城与否不会对其政绩考核产生任何的影响，所以成功设计保护长城的政绩评价机制有助于提升政府决策者的预期收益，从而激励其积极采取措施保护长城。对于直接执行保护政策的人员，也应当根据长城保护政策完成程度制定绩效评估机制，将奖金、福利等作为奖励，收益的提高会使执行人员有更强的动力行动。其次，也应当加强思想层面的教育，对地方政府全体人员不定期进行爱国和长城重要性教育，加大执法行为规范的力度，对于乱作为和不作为的行政行为进行法律惩罚和责任追究。最后，检察机关针对上述情况，适时对长城保护职能机关的违规行为提出检察建议，有效督促其改善当下的执法乱象，通过检察机关的法律监督，有效激励行政机关规范执法、加大保护力度。

3.3 检察公益诉讼的强势介入

在认知上重塑长城保护相关主体的场域地位，构建经济发展外的文化遗址保护角色。在主体方面，调节同地区主体之间的力量配比，通过对其能力的调整使博弈结果导向对长城保护的选择；在另一方面调整不同地区内的能力，以弥补博弈主体劣势下增强彼此粘性。在关系上，以结果为导向，通过监督和相关惩罚措施的建立和实施反作用于主体行为决策过程中，通过多方诉讼主体的纳入、司法的介入对长城破坏行为、行政不当行为或行政不作为进行监督，以弥补河北长城保护中行政单轨制管理的弊端。

通过司法的介入形成对长城保护中行政机关的监督态势，以规避行政单轨制管理的弊端。检察机关和相关主体的介入，切实权利意识的保障。借助“公益”的纳入，透明化区域问题，以便于“寻租”的减少和行政裁量的偏失[9]。尝试引入国外经验，建立克制态度原则、禁言令制度、蔑视法庭惩罚制度等。

运行制度上包括案源确立、区分机制；诉前程序的加强；确认制度理念，明确受案标准；确定举证责任。程序设计上包括案源的稳定性的保障；诉前程序与诉讼过程的衔接；相关的保护组织等主体的联动纳入。保障措施上对具体区域进行制度适用考量剖析，以针对性调整；基于长城沿线地域状况的资助支持；监督环节的加强和惩罚机制的落实；公益诉讼制度、机制与程序的完善。

4 结 语

2019年国家提出长城国家文化公园建设，再次彰显了长城的文化和精神价值，但当下长城保护过程中的诸多不足，需要我们再次审视长城保护意识与机制。长城在新时代的价值需要在观念上进行更新，其不仅仅是一个物质性的存在，更具有更多的国家精神意义，国家机关和社会应该重新认识，并给予足够的重视，树立全民的长城保护意识。政府也应该完善保护机制，加大长城保护的投入力度和人员配置，科学设置激励机制；检察机关在长城保护的公益诉讼方面应该建立长效机制，逐步开展长城保护的公益诉讼，以点带面，不断通过法律的方式形成社会威慑。

[1] 黄仁宇.中国大历史[M].上海：三联书店，2018：127-139.

[2] 刘勇著.长城保护法律制度研究[M].北京：中国长安出版社，2018:45-49.

[3] 胡卫列.因应人民生活新需 推进检察公益诉讼[N].检察日报，2019-12-19(03).

[4] 王霁竹.线性遗址及周边村镇保护发展模式探析——以明长城陕西段及沿线寨堡为例[D].西安：西北大学，2017:17-19.

文章来源：《自然与文化遗产研究》 网址: http://www.zrywhycyj.cn/qikandaodu/2021/0507/1311.html