河北长城保护的困境与机制优化兼论检察公益诉(2)

2.2 经济考量下的执法导向

发展还是保护，成为执法机关对区域长城的选择。在科层制经济导向的政绩考核中，经济的选择往往更受到当地行政机关的青睐，而在区域长城之间的关系上，则多在经济追求下倾向于选择放任对其超负荷利用。保护长城需要付出巨大的经济成本，地方行政机关的领导受到政绩考核的限制，会倾向于选择易作出成绩且付出较低成本的决策。但对于长城的保护不一定会有立竿见影的收益，或者根本不会有政绩上的成果，且现行的行政考核指标之中并未将长城保护成果纳入其中。保护长城的收益其实很大比重都是精神上的收益，无法用经济效益来衡量，得到的大多是心理上民族精神的满足和上级的嘉奖，但这样的收益往往无法使地方行政机关负责人产生足够的动力去保护长城。故而更多的决策者对长城的保护不到位，而将其力量更多的用在别处大展拳脚，以期许得到更多可衡量、可见的收益，如地方经济的快速发展。

2.3 法治缺憾下的惩罚机制

目前，关于长城保护的相关法律法规主要由《文物保护法》《文物保护法实施条例》《长城保护条例》以及长城所在省份的地方法规等组成，其颁布时间较早、内容宏观、责任缺失。制度本身对于长城保护多为义务性或宣导性规定而少责任性承担，更缺乏激励性导向。实施中存在长城开发利用工作不完善，缺乏部门协作和界限公管的问题。长城保护的工作体制、机制需要系统性完善。破坏长城的行为主要有以下几类：附近居民拆毁长城砖、游客在长城城墙上的不文明刻画等。很多时候都仅仅是对长城的某一小部分造成了破坏，但是当这些损害累计起来时就会发现对长城造成了巨大的损坏[5]。更严重的是，很多的破坏者根本无法意识到自己是在破坏长城，而仅仅感觉自己是一种不文明的行为，亦或者认为别人这么做了，自己这么做也不会产生很大的影响，故而破坏者的心理负罪感会降低很多。同时，现行规定之中对于破坏长城的处罚过于宽松，大多仅是较低数额的罚款，且很多时候根本无法准确找到破坏者，或寻找破坏者要付出巨大的时间、人力等成本，多种原因导致针对长城的破坏屡禁不止。

2.4 资源限定下的顺位选择

选择和牺牲相伴相随，尤其在资源限定的前提下，选择作出意味着兼顾无能下的放弃。在长城保护中存在预算不到位的问题，长城保护经费投入和利用不足、经费预算的使用缺失，导致长城保护的相关资金逐渐下滑。加之长城带周边多处于待发展地区，更使得该区域内的经济追求成为主流。因此，从其区域内整体发展的角度来看，这种牺牲甚至有其经济之基础建设导向下的必然结果，是区域资源限定下“生存”之选择。

以河北省为例，虽然在长城沿线都设立了长城保护员，但其队伍仍处于较为薄弱的层面，长城的体量之大，使得每一位长城保护员需要负责的部分很多，且长城大多又分布于山区，故而需要大量的保护管理人员[6]。但现在的长城保护员主要都是临时聘用或者志愿服务，人数又很少，在管理模式上也较为松散，缺乏统一的管理机制和专业知识，很难保持队伍的稳定与工作的长期有效开展。

我们每个人都知道应当采取一定的措施保护长城，但是针对长城的保护措施却很难落地实施，最重要的原因为缺少专项的经费支持。据长城保护检察公益诉讼研讨会上唐山人民检察院的领导提供的资料显示，每位长城保护员的保护经费大约一年仅有2 000元，仅用来维护自然对长城的侵蚀都无法支撑，更何谈再去修复人为的破坏呢？国家财政拨款无法满足严峻的长城保护现状，而地方财政在经济发展的压力之下几乎不会提供给没有开发价值的长城，种种原因交叠，导致了长城保护工作困难重重，举步维艰。

总之，基于以上的现实问题，导致长城破坏问题经常被忽视或者大事化小，延绵万里的长城，由于现实的执法难度，导致惩罚的威慑效果降低。但长城作为世界遗产，建设长城国家文化公园是国家重大文化工程，对其进行保护的迫切性迅速提升。由于涉及长城保护被放任的状态，加之长城特殊的文化和精神价值，其公益性就更为凸显，检察院近年来做了诸多公益诉讼的尝试，取得了一定的诉讼经验，最高人民法院也有意拓展“等外”的范围。同时，长城保护的公益诉讼符合基本的公益诉讼要求，对其保护问题进行公益诉讼也符合新时代的法治精神。

文章来源：《自然与文化遗产研究》 网址: http://www.zrywhycyj.cn/qikandaodu/2021/0507/1311.html