河北长城保护的困境与机制优化兼论检察公益诉

1 长城保护现状的概述

1.1 亟待保护的遗迹

长城作为中华民族最伟大的文化遗产之一，1961年被国务院公布为第一批全国重点文物保护单位，1987年被列入世界文化遗产，是世界中古七大奇迹之一。曾在封建时期对中原地区百姓抵御匈奴的侵扰起到了至关重要的作用，同时长城也是我国古代劳动人民创造的奇迹。自秦始皇时期以来，修筑长城一直就是一项浩大的工程，据相关历史记载，秦始皇时期修筑长城使用了将近全国人口1/20的劳动力，而囿于当时的技术条件的限制，根本没有现如今的各种机械，几乎全部的工作都需要人工完成[1]。在随后的几千年历史长河之中，共有二十多个诸侯王国和封建王朝修筑过长城，据有关数据统计，若将各个时期修筑的长城加起来，大约会有十万多公里。随着时间的不断流逝，风雨的不断侵蚀以及人为的损害，导致长城大面积出现损坏现象，且程度之深令人咋舌。长城作为中华民族的象征，历史的延绵，物理化的存在逐步升华为文化传播力、凝聚力和社会治理能力的新际遇，保护长城已然成为全体中华儿女的历史使命。

现如今，我国留存的长城城墙遗迹共计两万多千米，分布于15个省级行政单位和404个县级行政单位，其分布之广为长城遗迹的保护工作带来了巨大的困难和挑战。以嘉峪关长城为例，因年久失修、风雨侵蚀等因素影响，城墙破损明显，关城内木结构建筑也不同程度地出现梁架歪闪、榫卯脱裂、木构槽朽等现象，若再不进行及时地维修，下一步面临的就是坍塌。而且这种现象并不仅仅只是特例，近年来，多省界内的长城破坏严重，以河北省为例，仅就长城墙体保护状况而言，80%以上都被文物部门鉴定为“较差”、“差”甚至于“消失”，敌台、烽火台等单体建筑近70%出现坍塌甚至是彻底消失[2]。因此,保护长城已刻不容缓。

1.2 检察机关提起公益诉讼的战略部署

党的十八届四中全会提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”到现在已有五年之久，党的十九届四中全会又对公益诉讼作出了新的决策部署，强调应当“拓展公益诉讼案件范围”和“完善生态环境公益诉讼制度”。公益诉讼检察是在推进国家治理体系和治理能力现代化的探索中应运而生，是检察机关依法履行法律监督职能的方式和途径。法律监督指的是启动一个监督程序督促相关法定主体依法履职，本身不是一个单向、静止的行为，而是一个双向互动、多项交流、全流程关注的系统工程，党的十九届四中全会关于公益诉讼的规定，凸显了公益诉讼监督法律实施、为生态环境提供司法保障的职能作用[3]。检察机关在法律监督中不是直接的行为主体，相对于其他主体而言其兼具兜底性与协同性，有利于激活现有制度，使其更好发挥功效。

近五年的检察公益诉讼实践是推进国家治理体系和治理能力现代化的现实写照，同时在《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中明确指出应当逐步拓展公益诉讼案件范围，不仅是对国家资源与公民权利的更好保护，同时更能进一步发挥公益诉讼检察职能的作用。河北省人民代表大会常务委员会也做出了关于检察机关公益诉讼的决定，该决定在涉及国家文物保护等公益诉讼方面做出了具体化的规定，对于推动长城保护公益诉讼具有重要的意义，提供了坚实的制度保障。

2 长城保护的现实困境与公益诉讼的亟需

2.1 合作博弈下的运行困境

在同一地区长城利用或保护的相关主体中，各自基于不同视角下的衡量导致行为难以向“保护”的主题靠拢。而不同地区区别下差序格局的形成，亦为彼此博弈过程造成困境。导致地区之间、执法部门之间以及社会大众之间没有形成对长城文化价值的高度认同，而是停留在资源利用上的拉锯战。

一方面由于长城的范围较广，涉及15个省级行政单位，404个县级行政单位，使得关于长城保护的管理工作困难重重，再加之地方行政机关基于投入成本与获得收益的考量分析，使得地方政府无法达成统一的保护政策或采取统一的保护措施，各自保护各自范围的内部分，对处于交界处的部分，大多数的行政机关所采取的措施基本都为“两不管”的态度。针对长城的保护与其他资源的保护不同，因为一段城墙的毁损也会导致其他段城墙的逐渐毁损，类似于多米诺骨牌一样，当一块倒下也会连带着其他的部分倒下，只是在速度上存在一些差异[4]。另一方面针对长城保护不仅仅只是对城墙的保护，同时也需要注重对长城周围生态环境的保护，因为生态环境的恶化也同样会导致长城的毁损，故而长城的保护不仅仅是文物保护部门的职责，周边的林业、交通、环保等部门也应当协同作业，仅靠单个的行政机关或者地方人民政府区域性的保护，不仅会大幅提升保护长城的成本，更有可能使保护变成另外一种程度的“破坏”，所以各部门、地区之间应当进行协调沟通并协同行动，降低保护成本，共同为保护中华文化之瑰宝助力。

文章来源：《自然与文化遗产研究》 网址: http://www.zrywhycyj.cn/qikandaodu/2021/0507/1311.html